金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革是最近黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中的重點(diǎn)內(nèi)容，對(duì)今后我國(guó)金融業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展影響巨大。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革是為了提升金融監(jiān)管的效能，分析機(jī)構(gòu)改革中所體現(xiàn)的監(jiān)管新思維，有助于更好的理解我國(guó)今后一段時(shí)期金融監(jiān)管的基本思路和走向。

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金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革中的監(jiān)管新思維

1.明確了金融在當(dāng)代國(guó)家發(fā)展中的重要戰(zhàn)略地位。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代世界，發(fā)端于工業(yè)革命或科技革命，但其背后的推動(dòng)力量可以說(shuō)是金融。沒(méi)有當(dāng)初現(xiàn)代金融業(yè)的助推，工業(yè)革命不可能形成澎湃之勢(shì)。

發(fā)展到當(dāng)下，金融已經(jīng)是有效配置資源的主要手段和載體。同時(shí)，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，也是建立在以銀行賬戶為主體的金融基礎(chǔ)設(shè)施上的。當(dāng)我們進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的時(shí)候，必須充分認(rèn)識(shí)金融在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的血脈作用。

正是因?yàn)榻鹑趯?duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的全面推動(dòng)和支撐作用，金融已滲透到現(xiàn)代社會(huì)的方方面面，金融風(fēng)險(xiǎn)如果不能得到準(zhǔn)確識(shí)別和妥善應(yīng)對(duì)，其破壞程度就可能超越機(jī)構(gòu)或行業(yè)，外溢為社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)。

金融是經(jīng)濟(jì)的，也是政治的。當(dāng)今，金融安全不僅關(guān)乎一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)安全，更關(guān)乎一個(gè)國(guó)家在國(guó)際上的政治經(jīng)濟(jì)安全，金融已經(jīng)是國(guó)家、區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)甚至斗爭(zhēng)的工具和領(lǐng)域。

正是以上這些原因，必須提升金融的戰(zhàn)略定位，提升對(duì)金融戰(zhàn)略管理的層級(jí)。強(qiáng)化黨對(duì)金融全面統(tǒng)一管理，確保金融高質(zhì)量發(fā)展，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

2.區(qū)分宏觀調(diào)控與金融監(jiān)管的不同職責(zé)。

宏觀調(diào)控，顧名思義關(guān)注的是宏觀經(jīng)濟(jì)的變化，除了基本的理念和原則，宏觀調(diào)控政策和工具本身沒(méi)有正確不正確之分，需要因時(shí)而變，引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期和走向，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。在宏觀政策調(diào)控下，微觀主體可能受益，也可能受損，只要不影響宏觀經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行或恢復(fù)健康的過(guò)程，則不在宏觀調(diào)控部門的關(guān)注范圍之內(nèi)。

金融監(jiān)管，關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)的安全經(jīng)營(yíng)、合規(guī)經(jīng)營(yíng)，以及金融體系的運(yùn)行安全。宏觀經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行是金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)后的效果，不是金融監(jiān)管的直接目標(biāo)。金融監(jiān)管政策都是圍繞確保金融機(jī)構(gòu)安全經(jīng)營(yíng)、合規(guī)經(jīng)營(yíng)制定的，一般情況下，這些政策并不隨宏觀經(jīng)濟(jì)的變化而變化。只有當(dāng)金融機(jī)構(gòu)的個(gè)別經(jīng)營(yíng)行為或產(chǎn)品可能造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響宏觀經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的情況下，才會(huì)出臺(tái)或改變部分監(jiān)管政策，但這樣做的目的并不是為了宏觀調(diào)控。

這次機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步厘清了央行和監(jiān)管部門的職責(zé)，以確保央行能更專注、專業(yè)地制定貨幣政策和進(jìn)行宏觀調(diào)控。取消人民銀行大區(qū)行，恢復(fù)省分行，則是理順人民銀行的內(nèi)部管理體系。隨著金融科技的廣泛應(yīng)用、現(xiàn)金流通量的減少、縣域交通條件的改善等，加上監(jiān)管職能的剝離，人民銀行縣級(jí)支行存在的必要性已經(jīng)不大。這些調(diào)整與強(qiáng)化人民銀行專注貨幣政策和宏觀調(diào)控職能的思路是一致的。

3.區(qū)分不同監(jiān)管內(nèi)容與職能，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋。

這次機(jī)構(gòu)改革表明，中央對(duì)金融監(jiān)管的內(nèi)容有了更加全面、清晰的認(rèn)識(shí)，將金融監(jiān)管分為機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管等，可以說(shuō)是對(duì)金融監(jiān)管內(nèi)容的全面梳理，是對(duì)監(jiān)管內(nèi)容的全覆蓋。

組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，這是對(duì)金融業(yè)務(wù)和業(yè)態(tài)的全覆蓋。

過(guò)去的監(jiān)管是以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主，造成所謂的分業(yè)監(jiān)管，給不同市場(chǎng)主體提供了套利空間，一定意義上也是金融風(fēng)險(xiǎn)的誘發(fā)因素之一。現(xiàn)在從機(jī)構(gòu)監(jiān)管推向功能監(jiān)管，真正將相同業(yè)務(wù)統(tǒng)一規(guī)制落到實(shí)處，消除分業(yè)監(jiān)管形成的套利空間。

過(guò)去分業(yè)監(jiān)管下的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，機(jī)構(gòu)類型是既定的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)只發(fā)放已有機(jī)構(gòu)類型的牌照，新型金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有適用牌照。這也給其他非金融管理部門發(fā)放金融牌照留出了空間，造成一定程度的金融監(jiān)管亂象和風(fēng)險(xiǎn)。

此外，過(guò)去監(jiān)管機(jī)構(gòu)在一些時(shí)候缺少執(zhí)法權(quán)。理論上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的是獲得牌照的合法金融機(jī)構(gòu)，而非法金融活動(dòng)和機(jī)構(gòu)是必須被取締的，不存在需要被監(jiān)管的問(wèn)題。這造成了這樣一些現(xiàn)象：一是新金融業(yè)態(tài)沒(méi)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)給予認(rèn)可，不能合法化，游離在監(jiān)管之外；二是非法金融活動(dòng)無(wú)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，同樣游離在監(jiān)管之外。組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，可以消除這個(gè)空白地帶。

功能監(jiān)管是對(duì)金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管。一種金融業(yè)務(wù)或產(chǎn)品，應(yīng)該有統(tǒng)一的規(guī)制和統(tǒng)一的市場(chǎng)。同一種業(yè)務(wù)或產(chǎn)品，若規(guī)制不同、市場(chǎng)不同，必然出現(xiàn)監(jiān)管套利；不同規(guī)制、不同市場(chǎng)間出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，必然降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，在監(jiān)管套利下引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家金融監(jiān)督管理總局的設(shè)立，為統(tǒng)一規(guī)制、統(tǒng)一市場(chǎng)，確立了管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)，同時(shí)也是金融業(yè)務(wù)統(tǒng)一發(fā)牌的基礎(chǔ)。

行為監(jiān)管是從金融消費(fèi)者權(quán)益立場(chǎng)監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為。三十年前，中國(guó)人的金融消費(fèi)，主要是銀行存款和取款，滲透率不高的保險(xiǎn)和剛開(kāi)始的股票。即使是存款，在現(xiàn)金發(fā)放工資的情況下，并不是所有人都有銀行賬戶。因此，金融消費(fèi)的廣度和深度都非常有限，金融消費(fèi)者保護(hù)還不是一個(gè)普遍的問(wèn)題。現(xiàn)在，由于各單位基本都由銀行代發(fā)工資，有工作的人基本都有銀行賬戶，可以說(shuō)，人人都是金融消費(fèi)者。金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品大為豐富，金融產(chǎn)品的專業(yè)性越來(lái)越強(qiáng)。中國(guó)人的金融消費(fèi)參與度既廣且深，金融消費(fèi)者保護(hù)成為金融監(jiān)管的重要內(nèi)容，需要有專門部門專業(yè)承擔(dān)這項(xiàng)職能，統(tǒng)一管理。

4.強(qiáng)化中央事權(quán)，壓實(shí)地方責(zé)任。

這次金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革很重要的一條是“深化地方金融監(jiān)管體制改革”。建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備，強(qiáng)化金融的中央事權(quán)。與此同時(shí)，壓實(shí)地方政府防范和化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)。這是與我國(guó)行政和經(jīng)濟(jì)管理體制相適應(yīng)的。

未來(lái)金融監(jiān)管要關(guān)注七個(gè)方向

完成金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，只是提升金融監(jiān)管效能的第一步，關(guān)鍵還在于機(jī)構(gòu)改革到位后，新監(jiān)管理念的落實(shí)。在機(jī)構(gòu)改革落實(shí)和今后具體監(jiān)管中，還需要關(guān)注一些問(wèn)題：

1.部門協(xié)同基礎(chǔ)上，區(qū)分國(guó)家戰(zhàn)略、宏觀調(diào)控政策與金融監(jiān)管政策的關(guān)系。

宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的分離只是形式上的，今后還需要在具體運(yùn)行中將兩者有效區(qū)分。在面對(duì)重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管需要協(xié)同配合，但也必須堅(jiān)守各自職能的邊界。

這次硅谷銀行事件是一個(gè)典型的案例。硅谷銀行發(fā)生擠兌，表面看是美聯(lián)儲(chǔ)加息引起的，但根本原因是硅谷銀行自身資產(chǎn)負(fù)債管理的失當(dāng)。美聯(lián)儲(chǔ)加息針對(duì)的是高企的通貨膨脹，是宏觀調(diào)控手段。由于這一措施面向的是宏觀經(jīng)濟(jì)，會(huì)影響所有市場(chǎng)主體，部分市場(chǎng)主體被市場(chǎng)出清，甚至經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)一定程度的衰退，是宏觀經(jīng)濟(jì)重回健康軌道必須付出的代價(jià)。至于個(gè)別的市場(chǎng)主體能否順利應(yīng)對(duì)這樣的宏觀調(diào)控，不是美聯(lián)儲(chǔ)需要關(guān)注的。

就商業(yè)銀行而言，主動(dòng)、謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)，應(yīng)對(duì)央行宏觀調(diào)控政策帶來(lái)的影響，是日常工作。這也是金融監(jiān)管部門需要監(jiān)管的內(nèi)容。所以，也可以說(shuō)硅谷銀行倒閉是監(jiān)管不到位造成的。如果把事件歸因于美聯(lián)儲(chǔ)加息，為了化解這一風(fēng)險(xiǎn)，美聯(lián)儲(chǔ)就必須不顧通貨膨脹，停止加息甚至要減息。如果歸因于硅谷銀行自身管理和監(jiān)管不到位，則要具體分析硅谷銀行的資產(chǎn)負(fù)債狀況，找到風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對(duì)性地制定或完善監(jiān)管政策。

硅谷銀行持有的資產(chǎn)都是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，并且具有很好的流動(dòng)性。但平時(shí)沒(méi)有配置足夠的用于滿足存款支取需求的備付金，面對(duì)明顯的加息趨勢(shì)沒(méi)有及時(shí)撤回部分低息交易類證券。當(dāng)備付金不足應(yīng)付正常存款提取時(shí)，被迫出售已經(jīng)減值的交易類證券，出現(xiàn)虧損，從而引起恐慌并造成擠兌。然而，這些資產(chǎn)雖然按現(xiàn)在市場(chǎng)公允價(jià)值是虧損的，但按存款成本持有到期，則不會(huì)虧損。這與大多數(shù)倒閉的銀行因?yàn)橘Y產(chǎn)質(zhì)量發(fā)生問(wèn)題不同。另一方面，硅谷銀行總負(fù)債中將近90%是一般存款，意味著同業(yè)負(fù)債等其他負(fù)債很少，即使倒閉，對(duì)其他銀行和金融機(jī)構(gòu)影響也非常有限。

綜合以上兩點(diǎn)，可以說(shuō)，硅谷銀行倒閉是一個(gè)孤例，處理得好，風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)蔓延。比如美聯(lián)儲(chǔ)以硅谷銀行的資產(chǎn)做質(zhì)押給予流動(dòng)性支持，滿足存款人取款需求，證券到期收回資金即可。這種情況下，美聯(lián)儲(chǔ)可以繼續(xù)一心對(duì)付通貨膨脹。

另一方面則要及時(shí)調(diào)整監(jiān)管政策。如果風(fēng)險(xiǎn)蔓延，有可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，改變宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)。這時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)才需要相機(jī)抉擇，適當(dāng)調(diào)整宏觀調(diào)控政策。也就是說(shuō)，加息與否看的是宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，包括銀行體系整體運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，而不是單個(gè)銀行風(fēng)險(xiǎn)。反過(guò)來(lái)，在檢討現(xiàn)有監(jiān)管政策的疏漏導(dǎo)致硅谷銀行倒閉時(shí)，需要考慮的是監(jiān)管政策能否保持單個(gè)銀行和整個(gè)銀行體系的運(yùn)行安全，而不是為了當(dāng)下的宏觀調(diào)控而調(diào)整監(jiān)管政策。

同樣道理，監(jiān)管需要配合國(guó)家戰(zhàn)略，制定相應(yīng)的支持國(guó)家戰(zhàn)略的監(jiān)管政策，但這些政策并不降低監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。

2.金融監(jiān)管對(duì)金融業(yè)務(wù)的全覆蓋需要有法律和制度的保障。

首先，必須通過(guò)法規(guī)限制非金融管理部門發(fā)放金融牌照、設(shè)立金融產(chǎn)品交易市場(chǎng)等行為。不同部門以改革名義競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)放金融牌照或制定市場(chǎng)規(guī)則，并不是真正意義上的創(chuàng)新與改革，只會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)隱患。

其次，對(duì)于無(wú)牌經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)、非法經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)的取締和處罰，需有明確的法律安排?，F(xiàn)實(shí)中有過(guò)這樣的事：有人租用寫(xiě)字樓辦公室，掛上某銀行的牌子辦理銀行業(yè)務(wù)。路人看見(jiàn)感覺(jué)可疑，向某銀行咨詢。銀行派員上門詢問(wèn)并要求其摘牌停止?fàn)I業(yè)。但等銀行人員走后，該機(jī)構(gòu)照樣掛牌營(yíng)業(yè)。某銀行報(bào)告管理部門，管理部門沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，只能上門勸說(shuō)，但依舊無(wú)效。某銀行報(bào)警，但因無(wú)部門證明該機(jī)構(gòu)是非法經(jīng)營(yíng)，也只能是上門警告。這個(gè)例子就說(shuō)明了，為什么以前一些非法金融案件開(kāi)始時(shí)都是公開(kāi)的，卻無(wú)部門管理，往往是到出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，造成社會(huì)事件了，才進(jìn)行打擊處罰，很少有初起時(shí)就被依法取締的。

因此，在金融監(jiān)管中，必須確定哪個(gè)部門有權(quán)依法檢查、認(rèn)定非法金融行為，如何依法取締非法金融行為，對(duì)不同程度的違法金融行為如何處罰。

再次，地方監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制需要有可操作的安排。應(yīng)當(dāng)賦予中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地方派出機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)地方金融監(jiān)管的絕對(duì)權(quán)力，明確地方政府所設(shè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍和監(jiān)管內(nèi)容。地方政府所設(shè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再承擔(dān)地方金融行業(yè)發(fā)展職責(zé)，有利于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。對(duì)于全國(guó)大多數(shù)地區(qū)而言，金融業(yè)是伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展，并不需要單獨(dú)作為一個(gè)為了促進(jìn)發(fā)展而進(jìn)行規(guī)劃和招商引資的行業(yè)。一些地方盲目地給金融辦下達(dá)金融業(yè)GDP發(fā)展指標(biāo)，結(jié)果引進(jìn)了一些非法金融經(jīng)營(yíng)者和低質(zhì)金融機(jī)構(gòu)，反而引來(lái)了金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，取締非法金融活動(dòng)的安排，應(yīng)該納入地方監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行管理。

3.出臺(tái)新的監(jiān)管政策時(shí)，必須根據(jù)具體金融業(yè)務(wù)或產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)邏輯，確定可操作的執(zhí)行方案。

不同的金融業(yè)務(wù)或金融產(chǎn)品，有不同的風(fēng)險(xiǎn)邏輯和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律，新監(jiān)管政策的執(zhí)行也需要有不同的方案。有的是政策生效日起所有新辦業(yè)務(wù)都按新政策辦理和監(jiān)管，存量業(yè)務(wù)按原合約執(zhí)行到業(yè)務(wù)結(jié)束；有的存量業(yè)務(wù)可以給予一定的寬限期，按新政策逐步整改到位；有的是存量業(yè)務(wù)在新政策生效日必須整改到位等。總而言之，新監(jiān)管政策的出臺(tái)是為了糾正原監(jiān)管政策的不足，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，不能因?yàn)閳?zhí)行不當(dāng)而造成次生災(zāi)害。

4.針對(duì)金融消費(fèi)者行為的獨(dú)特性，行為監(jiān)管需有專業(yè)性和相對(duì)獨(dú)立性。

之所以將金融消費(fèi)者保護(hù)單獨(dú)提出來(lái)，一方面是因?yàn)榻鹑诋a(chǎn)品的專業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，另一方面是因?yàn)榻鹑谙M(fèi)者行為的獨(dú)特性。

首先，其他行業(yè)面對(duì)的消費(fèi)者，基本上是“購(gòu)買”，例如購(gòu)買商品、購(gòu)買服務(wù)等。但金融消費(fèi)者在大多數(shù)情況下不是購(gòu)買。比如存款，消費(fèi)者沒(méi)有任何付費(fèi)；貸款，支付的利息主要不是銀行的服務(wù)成本；購(gòu)買股票和理財(cái)，那是投資，投出的資金是希望收回的，這其中支付了管理費(fèi)、交易費(fèi)等，但與支付理發(fā)、出租車費(fèi)用又有所不同。

其次，金融消費(fèi)者消費(fèi)不同金融產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)的訴求是不同的。同一個(gè)消費(fèi)者，當(dāng)他是存款人，他一方面希望存取款方便、快捷，另一方面更要求賬戶和資金絕對(duì)安全，同時(shí)還希望存款利息越高越好。但當(dāng)他是貸款人時(shí)，他同樣要求貸款方便快捷，更希望銀行風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)越低越好，還希望貸款利息越低越好。

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